Un euro sur trois du budget de l'école paie des retraites

Ce texte est une tribune : il exprime l'opinion de son auteur. Les faits sur lesquels elle repose sont tous sourcés en fin d'article.

Mi-octobre, dans les annexes du projet de budget 2027, la direction du Budget a publié un graphique que j'attendais depuis longtemps. Pour la première fois, l'État y montre, ministère par ministère, la part des crédits qui ne finance pas les services publics mais les pensions des anciens fonctionnaires. À l'Éducation nationale, c'est 32 % : 28,5 milliards d'euros sur 89,1. Un euro sur trois du budget de l'école paie des retraites.

Ce chiffre tombe au pire moment. Le gouvernement n'a pas de majorité pour faire voter son budget, la dette dépasse 119 % du PIB, l'État emprunte à plus de 5 % et des centaines de milliers de lycéens, d'étudiants et de salariés sont descendus dans la rue en octobre. Je défends ici une idée simple, et je l'assume : la France dépense trop pour son passé et pas assez pour son avenir. Ce n'est pas une guerre des générations. C'est une question d'arbitrage, et cet arbitrage, aujourd'hui, personne n'ose le faire.

L'essentiel : les retraites absorbent 32 % des crédits de l'Éducation nationale, 30 % de ceux de l'Intérieur et environ 13 % en moyenne (annexe officielle du budget 2027). Elles coûtent 422 milliards d'euros par an, près d'un quart de la dépense publique. Pendant ce temps, 18,6 % des 18-29 ans vivent sous le seuil de pauvreté, 1 588 postes d'enseignants sont supprimés et chaque mesure qui touche les pensions est retoquée au Parlement.

Un gouvernement qui ne tient plus son budget

Le 1er octobre, Sébastien Lecornu a présenté un budget censé ramener le déficit public à 5 % du PIB en 2027, avec 43 milliards d'euros d'économies. Parmi elles, 5,5 milliards demandés aux retraités : les pensions supérieures à 1 260 € par mois ne seraient plus intégralement indexées sur l'inflation, et le plafond de l'abattement fiscal de 10 % dont bénéficient les retraités passerait de 4 439 € à 3 000 €.

Trois semaines plus tard, il ne reste presque rien de cette copie. La commission des finances a rejeté la partie « recettes » le 9 octobre, par 31 voix contre 3. En séance, les députés ont supprimé le rabot sur l'abattement des retraités. Dans la nuit du 19 au 20 octobre, les débats ont été suspendus : seuls 15 des 58 articles avaient été examinés et plus de 2 600 amendements restaient en souffrance. Selon le ministre des Comptes publics, David Amiel, les votes déjà intervenus dégradent le solde d'une dizaine de milliards d'euros. Le vote sur les recettes est reporté au 3 novembre, celui sur l'ensemble au 17 novembre. Quant au budget de la Sécurité sociale, l'Assemblée a rejeté sa partie recettes le 23 octobre : il part au Sénat sans que les députés aient examiné une seule ligne de dépenses.

Rien de neuf, hélas. Le budget 2026 n'a été adopté que le 2 février 2026, après trois recours au 49.3. Le gel des pensions proposé pour 2026 avait été abandonné en route : les retraites de base ont finalement été revalorisées de 0,9 % au 1er janvier. Et la réforme de 2023 a été suspendue par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026, pour un coût estimé par le Conseil d'orientation des retraites à environ 1,8 milliard d'euros par an. Un gouvernement qui ne peut ni augmenter les impôts, ni toucher aux pensions, ni couper ailleurs sans risquer la censure n'est pas un gouvernement prudent. C'est un gouvernement bloqué. Et ce blocage a une direction, j'y reviendrai : on protège d'abord ceux qui votent.

Pour l'épargnant, ce feuilleton a un coût très concret, que nous avons détaillé dans notre article sur ce que le budget 2027 réserve à votre épargne.

Le graphique qui dit tout : la part des retraites, ministère par ministère

Le document s'appelle Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique. C'est un « jaune » budgétaire, une annexe obligatoire du projet de loi de finances. Son mécanisme est simple. Les pensions des fonctionnaires de l'État sont payées par un compte spécial du budget, le CAS Pensions, qui doit être à l'équilibre à tout instant. Chaque ministère y verse une contribution d'employeur pour ses agents. Quand les pensions augmentent ou que le nombre de cotisants baisse, c'est ce taux qui grimpe : 74,28 % du traitement indiciaire en 2024, 78,28 % en 2025, 82,28 % en 2026, soit 8 points de plus en deux ans. Pour les militaires, il atteint 126,07 %.

Jusqu'ici, la dépense n'était pas cachée, mais elle était illisible, éparpillée entre cotisations salariales et contributions patronales. En les additionnant, Bercy obtient ceci :

Ministère Part des crédits versée aux retraites (2027) Montant
Éducation nationale 32 % 28,5 Md€ sur 89,1 Md€
Intérieur 30 % 10,4 Md€ sur 34,2 Md€
Enseignement supérieur et Recherche environ 20 % non détaillé
Justice environ 20 % non détaillé
Comptes publics environ 17 % non détaillé
Agriculture 11,5 % non détaillé
Culture 5,5 % non détaillé
Sports 3,5 % non détaillé
Ville et logement, Aménagement du territoire moins de 1 % non détaillé
Moyenne des ministères environ 13 % —

Plus un ministère emploie de fonctionnaires, plus la part est lourde. À l'Éducation nationale, ce sont même 34 % de la masse salariale qui financent le système de retraite ; à l'Intérieur, 41 %. Le jaune l'écrit noir sur blanc : « dans chaque ministère, les crédits qui financent la retraite ne financent pas les services publics ».

Concrètement, sur 100 € de crédits de l'Éducation nationale en 2027 :

  1. 95 € sont des dépenses de personnel (84,6 Md€ sur 89,1) ;
  2. sur ces 95 €, 32 € partent au CAS Pensions : 28 € de contribution employeur et 4 € de cotisations salariales ;
  3. il reste donc 63 € pour rémunérer les personnels en poste (salaires, primes, autres charges) ;
  4. et 5 € pour tout le reste : fonctionnement, aides aux élèves, subventions.

Quand les lycéens réclament des professeurs, c'est dans les 63 € qu'on supprime des postes. Quand ils réclament un meilleur accompagnement, c'est dans les 5 € qu'il faut le trouver. Pendant ce temps, 32 € partent vers des pensions que personne n'a le droit de discuter. (Le bâti des lycées, lui, relève des régions : c'est un autre budget, tout aussi contraint.)

Ce que ce graphique ne dit pas : les fonctionnaires ne sont pas les coupables

Je veux être précis, parce que ce chiffre sera instrumentalisé. Le déséquilibre ne vient pas de retraites de fonctionnaires plus généreuses. Le jaune consacre une section entière à cette « lecture erronée ». Selon la DREES, appliquer aux fonctionnaires de l'État les règles de calcul du privé augmenterait leur pension moyenne de 1,5 %. Leur taux de remplacement (73,8 %) est même légèrement inférieur à celui du régime général (74,8 %). Le calcul sur les six derniers mois est compensé par l'exclusion des primes, qui pèsent plus de 20 % de leur rémunération.

Le vrai problème est démographique. Le régime de l'État ne compte que 0,94 cotisant par pensionné, contre 1,5 au régime général : l'État recrute de plus en plus de contractuels, affiliés au privé, et il paie toujours les retraites des anciens agents de La Poste et de France Télécom, devenues des entreprises en 1991, dont les nouveaux salariés ne cotisent plus au régime public. À l'échelle du pays, le rapport entre les 20-64 ans et les plus de 65 ans est passé de plus de 4 en 1990 à 2,5 aujourd'hui.

Mon propos n'est donc pas de désigner un bouc émissaire. Il est de regarder le niveau global de la dépense de retraite, et ce qu'il empêche de financer.

422 milliards : la retraite est devenue le premier budget de la Nation

Selon le Conseil d'orientation des retraites (rapport de juin 2026), les retraites ont coûté 422 milliards d'euros en 2025, soit 14,1 % du PIB et 24,3 % de toute la dépense publique. Parmi les pays qu'il suit, seule l'Italie consacre une part plus élevée de sa richesse aux pensions publiques. Pour être honnête, rapportée au nombre d'habitants, la France n'est que sixième : notre ratio élevé tient aussi à un PIB par habitant plus faible que chez nos voisins. Mais le résultat budgétaire est le même.

L'annexe du budget va plus loin. Les dépenses publiques françaises dépassent d'environ 8 points de PIB la moyenne européenne, et 2,7 points de cet écart tiennent aux seules dépenses de vieillesse. Sur cinquante ans, 80 % de la hausse des dépenses publiques vient des dépenses sociales, retraites et santé en tête.

Le chiffre qui résume tout : entre 2000 et 2023, les dépenses de retraite ont gagné environ 2,5 points de PIB pendant que celles d'enseignement en perdaient 0,5. Ce n'est pas mon opinion : c'est l'annexe officielle du budget 2027 qui l'écrit, en parlant d'un « effet d'éviction ».

Et le système ne s'autofinance plus. Sur 417 milliards de ressources en 2025, seuls 277 milliards, à peine deux tiers, viennent des cotisations. Le reste, ce sont des impôts affectés et des transferts de l'État. Le COR projette un déficit qui passerait de 0,2 point de PIB en 2030 à 0,9 point en 2045 puis 2,4 points en 2070, notamment parce que la fécondité retenue a été abaissée à 1,45 enfant par femme. L'argument « ils ont cotisé, c'est leur dû » oublie que, dans un système par répartition, les cotisations d'hier ont payé les pensions d'hier. Celles d'aujourd'hui sont payées par les actifs d'aujourd'hui, par l'impôt, et de plus en plus par la dette.

La dette : pas une faillite, mais un État qui paie déjà comme un emprunteur à risque

Je parle souvent d'un État « au bord de la faillite ». C'est une image, et je la garde, mais il faut la manier correctement. La France n'est pas en défaut : l'Agence France Trésor continue de placer sa dette. Le problème est le prix auquel elle la place, et ce prix monte.

  • 3 595,5 milliards d'euros de dette publique fin juin 2026, soit 119,0 % du PIB (Insee). Elle a augmenté de 59,6 milliards en un seul trimestre, environ 650 millions d'euros par jour.
  • Le taux à 10 ans a franchi 5 % en octobre, une première depuis 2002. La France a même emprunté plus cher que les États-Unis, ce qui n'était pas arrivé depuis 2013. L'écart avec l'Allemagne dépasse 150 points de base, alors qu'il venait à peine de franchir la barre des 100 points en septembre.
  • Moody's a maintenu sa note Aa3 le 23 octobre, mais avec une perspective négative ; Fitch et S&P ont déjà abaissé la France à A+, et S&P rendra son prochain avis le 27 novembre.
  • La charge d'intérêts devrait atteindre environ 91 milliards d'euros en 2027, selon le ministre de l'Économie. C'est plus que les crédits de l'Éducation nationale une fois retirée leur part retraite (environ 61 milliards).

Autrement dit, l'État dépense déjà davantage pour ses créanciers que pour enseigner aux enfants, et un tiers de ce qu'il consacre encore à l'école repart vers les pensions. Pour mesurer ce que la hausse des taux change pour votre propre épargne, voir notre analyse de l'OAT à son plus haut depuis 2002.

Pendant ce temps, la jeunesse paie trois fois

Face à ces montants, regardons ce que l'État réserve à ceux qui auront à rembourser cette dette.

  1. Elle est plus pauvre. En 2024, 18,6 % des 18-29 ans vivent sous le seuil de pauvreté, contre 10,6 % des 65-74 ans et 9,9 % des plus de 75 ans (Insee). En un an, le taux des jeunes a gagné 1,1 point quand celui des retraités reculait à 10,4 %. Et 22,4 % des enfants vivent dans un ménage pauvre.
  2. Ses services reculent. Le budget 2027 supprime 1 588 postes d'enseignants, au nom de la baisse du nombre d'élèves. Il gèle les allocations familiales et les APL (nous avons chiffré ce que le gel des APL coûte aux allocataires). Il avait même prévu de faire payer des droits d'inscription en BTS et en classe préparatoire, avant que le ministre ne recule. À Parcoursup, avec un record de 1 046 000 candidats, 8,6 % des lycéens et près de 21 % des bacheliers professionnels n'ont reçu aucune proposition d'admission.
  3. Elle paiera pour les autres. Le niveau de vie moyen des retraités équivaut à celui de l'ensemble de la population (100,2 % en 2023), et le dépasse de 6,5 % quand on tient compte du fait qu'ils sont plus souvent propriétaires. Leur patrimoine est en moyenne plus élevé (COR). Ce sont pourtant les actifs de demain, moins nombreux, qui financeront à la fois leurs pensions et les intérêts de la dette.

Et ils seront moins nombreux, c'est déjà acté. En 2025, la France a enregistré 645 000 naissances pour 651 000 décès : plus de décès que de naissances pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale, avec une fécondité tombée à 1,56 enfant par femme (Insee). Un pays qui n'investit pas dans ses jeunes alors qu'il en a de moins en moins se condamne à les écraser sous la charge.

Pourquoi j'emploie le mot « gérontocratie »

Le mot choque, et je le choisis à dessein. Je ne vise pas les retraités en tant que personnes : beaucoup ont des pensions modestes, et le minimum vieillesse doit continuer à être revalorisé normalement, comme le prévoit le budget. Je vise un système de décision qui, à chaque arbitrage, protège la même catégorie.

La raison est électorale, et elle est mesurable. En 2022, 48 % des 65-69 ans ont voté à tous les tours de la présidentielle et des législatives, contre 17 % des 18-24 ans (Insee). Au premier tour des législatives, seuls 27,9 % des 18-29 ans se sont déplacés. Un député qui veut être réélu fait le calcul. Résultat, depuis deux ans :

  • le gel des pensions de 2026 a été abandonné ; le rabot sur l'abattement des retraités a sauté dès les premiers jours d'examen du budget 2027 ;
  • la réforme des retraites a été suspendue pour sauver un gouvernement ;
  • dans le même temps, le gel des APL, les suppressions de postes d'enseignants et le gel du point d'indice des fonctionnaires en activité, pour la quatrième année consécutive, avancent sans grande résistance parlementaire.

Ce n'est pas un complot, c'est une pente. Et elle ne s'inversera pas toute seule : il faut que les jeunes votent, et que ceux qui gouvernent aient le courage de défendre des électeurs qui ne les éliront peut-être pas.

La rue : un État trop endetté pour céder, trop fragile pour ne rien lâcher

C'est dans ce contexte que la jeunesse est descendue dans la rue. Depuis fin septembre, des lycéens bloquent leurs établissements pour réclamer des professeurs, des classes moins chargées, des bâtiments rénovés et la réforme de Parcoursup. Avec les étudiants et plusieurs syndicats, ils demandent un plan de 10 milliards d'euros. Le 13 octobre, entre 161 500 et 480 000 personnes ont manifesté selon les sources. La réponse a été d'abord sécuritaire : entre le 28 septembre et le début d'octobre, le ministère de l'Intérieur recensait déjà plus de 6 000 interpellations et plus de 5 000 gardes à vue, essentiellement de mineurs. Le gouvernement a ensuite proposé 3 000 professeurs remplaçants, jugés insuffisants.

Le 17 octobre, la colère s'est élargie à la vie chère, sur fond de choc pétrolier (le Brent a dépassé 116 dollars) : entre 550 000 et 800 000 manifestants selon les sources, avec des violences en marge. Le 22 octobre, Emmanuel Macron a annoncé que seules les manifestations syndicales seraient autorisées ; le Conseil d'État, saisi notamment par sept partis de gauche, a jugé le lendemain que ces propos ne constituaient pas une décision d'interdiction, tout en rappelant que les préfets doivent apprécier chaque rassemblement au cas par cas. Pour le 24 octobre, 70 000 policiers et gendarmes étaient mobilisés et des couvre-feux partiels annoncés dans au moins dix villes.

Voilà le piège. En décembre 2018, face aux Gilets jaunes, l'État avait pu répondre par des mesures d'urgence financées à crédit. En 2026, avec un taux à 5 % et des agences de notation aux aguets, il ne le peut plus. Mais il ne peut pas non plus ne rien lâcher à une génération qui a de bonnes raisons d'être en colère. Les ordres de grandeur rendent la situation presque absurde :

Mettez les 10 milliards en perspective : le plan réclamé par les lycéens représente 2,4 % des dépenses annuelles de retraite (422 Md€), à peine plus d'un tiers de ce que l'Éducation nationale verse déjà au CAS Pensions (28,5 Md€), et moins de six semaines d'intérêts de la dette au rythme de 2027 (91 Md€ par an).

Et la capitalisation ? Une vraie piste, à condition de financer la transition

Je le dis franchement : je pense qu'une part de retraite par capitalisation fait partie de la réponse. En France, elle ne représente qu'environ 2 % des retraites perçues par les ménages, contre 18 % en moyenne dans l'OCDE (FIPECO). Notre système repose presque entièrement sur un pari : que les actifs de demain seront assez nombreux et assez productifs pour payer. La démographie vient de nous dire le contraire.

Ce n'est pas une lubie importée. La capitalisation existe déjà au cœur de l'État : le régime additionnel de la fonction publique (RAFP), en place depuis 2005, place les cotisations de 4,4 millions d'agents sur leurs primes et détient 53,6 milliards d'euros d'actifs (jaune budgétaire). La Suède oriente depuis 2000 une part de 2,5 points de la cotisation retraite (sur 18,5 %) vers des comptes individuels investis ; son fonds public par défaut, investi en actions pour les moins de 55 ans, a rapporté en moyenne 9,6 % par an entre 2000 et 2016 (IPE).

Le problème, tout le monde le connaît : la transition. Basculer vers la capitalisation, c'est demander à une génération de payer deux fois : les pensions des retraités actuels, qu'on ne peut pas cesser de verser, et sa propre épargne. C'est précisément la génération à qui l'on demande déjà de rembourser la dette. Et la capitalisation ne règle pas la démographie : son seul vrai avantage est de capter un rendement du capital historiquement supérieur à la croissance, ce qui, rappelle FIPECO, « ne veut pas dire qu'il le sera toujours ».

D'où l'idée qui me paraît la plus intéressante, et la plus risquée : financer la transition par une dette « d'investissement ». En 2020, Mario Draghi distinguait la « bonne dette », qui finance l'avenir (capital humain, recherche, infrastructures), de la mauvaise, qui finance le présent. Notre dette actuelle relève largement de la seconde : elle paie notamment les pensions de l'année. Emprunter pour amorcer un fonds de capitalisation au profit des jeunes générations, ce serait au contraire adosser des actifs à une promesse de retraite qui existe déjà de toute façon, mais que personne ne provisionne.

Nous avons d'ailleurs un précédent. Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), créé en 1999 pour accumuler quelque 150 milliards d'euros d'ici 2020, a continué de placer son argent pendant que l'État s'endettait. Selon le fonds, depuis fin 2010, ses placements ont rapporté 15,6 milliards d'euros de plus que le coût moyen de la dette publique. Placer en empruntant a donc été rentable. Mais le FRR est aussi le contre-exemple parfait : en 2010, l'État a décidé de puiser dedans, 2,1 milliards par an reversés à la caisse d'amortissement de la dette sociale de 2011 à 2024, puis encore 1,45 milliard par an jusqu'en 2033. Il ne pèse plus que 20,7 milliards d'euros.

Reste à savoir si l'opération a du sens à 5 %. Prenons un exemple : l'État emprunte 30 milliards d'euros par an (environ 1 point de PIB) pendant 20 ans, au taux actuel de 5 %, et les place dans un fonds. Au bout de 20 ans, 600 milliards ont été apportés et la dette correspondante, intérêts compris, atteint 992 milliards. Tout dépend alors du rendement du fonds :

Rendement annuel du fonds Valeur du fonds après 20 ans Dette accumulée à 5 % Résultat pour l'État
3 %806 Md€992 Md€−186 Md€
4 %893 Md€992 Md€−99 Md€
5 %992 Md€992 Md€0
6 %1 104 Md€992 Md€+112 Md€
7 %1 230 Md€992 Md€+238 Md€

Calcul NokxiHub : versements annuels constants, intérêts et rendements capitalisés, hors frais et hors fiscalité. Illustration d'un ordre de grandeur, pas une prévision.

Une dette n'est « intéressante » que si ce qu'elle finance rapporte plus qu'elle ne coûte. À 5 % d'emprunt, la marge est mince : il faut un rendement de long terme nettement supérieur, des frais de gestion très bas, et une garantie juridique que personne ne viendra piocher dans le fonds, comme on l'a fait avec le FRR. Sinon, on ajoute simplement près de 1 000 milliards de dette, au moment où les agences de notation surveillent chaque point de PIB.

Je n'emprunterais donc pas massivement aujourd'hui. Je commencerais par ce qui ne coûte presque rien : sanctuariser le FRR, y verser une partie des économies réalisées sur les pensions, et ouvrir un pilier de capitalisation collective pour les nouvelles générations. L'emprunt ne viendrait qu'ensuite, si son coût redescend nettement sous le rendement attendu. En attendant, la capitalisation individuelle existe déjà : un PEA ouvert dès 18 ans ou un PER, et notre simulateur d'intérêts composés montre ce que 30 ou 40 ans de placement changent.

Ce que je propose : choisir l'avenir, chiffres à l'appui

Critiquer ne suffit pas. Voici ce que je défendrais si j'avais à arbitrer ce budget. Aucune de ces mesures n'est indolore, mais toutes sont à la portée d'un gouvernement qui accepte de choisir.

  1. Une sous-indexation assumée des pensions au-dessus d'un seuil, pluriannuelle et annoncée à l'avance, en protégeant les petites retraites. Ordre de grandeur : un point d'indexation en moins sur l'ensemble des pensions représente environ 4,2 milliards d'euros (1 % de 422 Md€). Appliqué aux seules pensions au-dessus du seuil, le gain est moindre, mais l'effort porte sur ceux qui peuvent le supporter.
  2. L'alignement progressif de la fiscalité des retraités aisés sur celle des actifs, à commencer par le plafonnement de l'abattement de 10 % que l'Assemblée vient de supprimer (1,4 milliard d'euros attendus).
  3. Une « règle d'or jeunesse » : les économies réalisées sur les dépenses de vieillesse sont fléchées en priorité vers l'école, l'université et le logement des jeunes. Deux points de sous-indexation sur l'ensemble des pensions (environ 8,4 milliards) financeraient l'essentiel du plan réclamé par les lycéens ; en épargnant les petites retraites, il faudrait un effort un peu plus long ou un peu plus appuyé sur les pensions élevées.
  4. Une comptabilité générationnelle publiée chaque année avec le budget, dans le prolongement du jaune de cette année : combien l'État dépense par habitant selon l'âge, et comment cela évolue. On ne corrige pas ce qu'on refuse de mesurer.
  5. Un financement clarifié du CAS Pensions : isoler la subvention d'équilibre (environ 44 milliards d'euros en 2025 selon la présentation alternative du jaune) pour que le budget de chaque ministère reflète enfin ce qu'il finance réellement.
  6. Amorcer une capitalisation collective pour les moins de 30 ans : interdire tout nouveau prélèvement sur le FRR, y flécher une partie des économies sur les pensions, puis créer un pilier par capitalisation sur le modèle suédois pour les nouvelles générations. Le financer par l'emprunt seulement si le coût de la dette redevient nettement inférieur au rendement attendu, avec un fonds juridiquement intouchable.

Je ne demande pas d'opposer les générations. Je demande qu'on cesse de faire porter tout l'ajustement sur celle qui ne vote pas. Un pays qui consacre un euro sur trois de son budget scolaire aux pensions et davantage aux intérêts de sa dette qu'à ses enseignants a fait un choix, même s'il refuse de le nommer. Le budget 2027 se joue dans les prochaines semaines : c'est le moment de le dire.

Sources et avertissement

Tribune : ce texte exprime l'opinion de son auteur. Article éditorial à visée informative, il ne constitue pas un conseil en investissement. Chiffres arrêtés au 27 octobre 2026 ; les débats budgétaires étant en cours, certaines mesures peuvent encore évoluer.